《劇本娛樂(lè)管理暫行規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》的起草說(shuō)明
(資料圖)
為進(jìn)一步加強(qiáng)劇本娛樂(lè)管理，促進(jìn)行業(yè)健康有序發(fā)展，文化和旅游部研究起草了《劇本娛樂(lè)管理暫行規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（部門(mén)規(guī)章，以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），現(xiàn)將有關(guān)情況說(shuō)明如下。
一、起草背景和必要性
近年來(lái)，劇本娛樂(lè)行業(yè)快速發(fā)展，在豐富文化供給、滿足人民群眾文化娛樂(lè)消費(fèi)需求的同時(shí)，也存在一些不良內(nèi)容和未成年人保護(hù)等問(wèn)題，引起社會(huì)關(guān)注。
文化和旅游部按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于對(duì)新業(yè)態(tài)實(shí)施包容審慎監(jiān)管制度的總體要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃，在總結(jié)上海等地探索劇本娛樂(lè)監(jiān)管的實(shí)踐基礎(chǔ)上，在內(nèi)容監(jiān)管、未成年人保護(hù)、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展等方面充分論證劇本娛樂(lè)套用傳統(tǒng)娛樂(lè)場(chǎng)所相關(guān)管理制度的利弊和可行性，擬定劇本娛樂(lè)為有別于娛樂(lè)場(chǎng)所的新業(yè)態(tài)，宜根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)實(shí)施包容審慎監(jiān)管，探索在不設(shè)行政許可的背景下進(jìn)行監(jiān)管，擬定兩步走的管理思路。
第一步，會(huì)同有關(guān)部門(mén)出臺(tái)管理政策，將劇本娛樂(lè)新業(yè)態(tài)納入監(jiān)管視野，劃出監(jiān)管底線紅線，明確部門(mén)職責(zé)和監(jiān)管邊界。第二步，各部門(mén)按照職責(zé)分工制定具體監(jiān)管措施，文化和旅游部負(fù)責(zé)制定劇本娛樂(lè)管理部門(mén)規(guī)章，進(jìn)一步加強(qiáng)文化內(nèi)容管理和未成年人保護(hù)：一是將行之有效的政策措施上升為部門(mén)規(guī)章條款；二是將政策實(shí)施過(guò)程中暴露出的尚未規(guī)范的問(wèn)題，以部門(mén)規(guī)章予以約束，進(jìn)一步完善管理政策；三是設(shè)置違規(guī)行為處罰條款，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。
2022年6月，文化和旅游部會(huì)同相關(guān)部門(mén)印發(fā)《文化和旅游部 公安部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 應(yīng)急管理部 市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)劇本娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所管理的通知》（文旅市場(chǎng)發(fā)〔2022〕70號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱五部委通知），設(shè)置一年的政策過(guò)渡期，給新業(yè)態(tài)留足發(fā)展空間，為規(guī)范劇本娛樂(lè)市場(chǎng)提供了政策依據(jù)。會(huì)同國(guó)家消防救援局制定了《劇本娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所消防安全指南（試行）》，指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)制定了《劇本娛樂(lè)活動(dòng)適齡提示指引（試行）》《文化娛樂(lè)行業(yè)內(nèi)容自審規(guī)范》，并部署處置了一批內(nèi)容違規(guī)劇本，進(jìn)一步推動(dòng)五部委通知的落地實(shí)施。但是，在監(jiān)管過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，比如五部委通知屬于規(guī)范性文件，不能設(shè)置行政處罰條款，對(duì)有些違規(guī)行為缺乏有效的震懾力。
二、《暫行規(guī)定》的主要內(nèi)容
《暫行規(guī)定》秉持包容審慎監(jiān)管理念，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持發(fā)展與規(guī)范并舉，推動(dòng)劇本娛樂(lè)行業(yè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)?！稌盒幸?guī)定》共分六章、三十五條，涉及總則、內(nèi)容管理與未成年人保護(hù)、劇本與場(chǎng)所備案、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則。
（一）明確劇本娛樂(lè)定義和分類?！稌盒幸?guī)定》第二條明確劇本娛樂(lè)是指以營(yíng)利為目的，由經(jīng)營(yíng)單位通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)組織消費(fèi)者扮演劇本角色或者解謎特定場(chǎng)景等方式開(kāi)展的文化娛樂(lè)活動(dòng)，并借鑒有關(guān)行業(yè)的提法，將劇本娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)單位分為劇本娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和非劇本娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，以實(shí)施分類管理。
（二）設(shè)置內(nèi)容監(jiān)管“十不準(zhǔn)”。參考《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，并結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，《暫行規(guī)定》在第五條設(shè)置了劇本娛樂(lè)活動(dòng)內(nèi)容監(jiān)管“十不準(zhǔn)”。
（三）設(shè)置鼓勵(lì)引導(dǎo)方向?！稌盒幸?guī)定》在第六條設(shè)置了鼓勵(lì)和支持劇本娛樂(lè)創(chuàng)作生產(chǎn)的八個(gè)方面，包括謳歌中國(guó)共產(chǎn)黨、弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、有利于未成年人健康成長(zhǎng)等；第二十一條建立國(guó)家劇本娛樂(lè)重點(diǎn)項(xiàng)目名錄，組織實(shí)施服務(wù)等級(jí)評(píng)定，以推動(dòng)劇本娛樂(lè)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
（四）設(shè)置未成年人保護(hù)條款?！稌盒幸?guī)定》將五部委通知規(guī)定的適齡提示、限制時(shí)間等措施上升為第七條、第八條、第九條等有關(guān)條款，并依據(jù)《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定，增設(shè)“不滿十四周歲未成年人參與劇本娛樂(lè)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)由未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人陪同”“對(duì)難以判明是否未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件”“在顯著位置設(shè)置未成年人限入標(biāo)志”等條款，以最大限度保護(hù)未成年人身心健康。
（五）建立內(nèi)容自審制度。根據(jù)五部委通知不設(shè)置行政審批但強(qiáng)化主體責(zé)任、寬進(jìn)嚴(yán)管的思路，《暫行規(guī)定》將五部委通知的內(nèi)容自審制度上升為第十二條、第二十二條的有關(guān)規(guī)定。為強(qiáng)化落實(shí)劇本娛樂(lè)內(nèi)容自審制度，《暫行規(guī)定》第二十條規(guī)定，劇本娛樂(lè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)使用劇本創(chuàng)作生產(chǎn)主體已備案的劇本，將備案作為內(nèi)容已自審的標(biāo)志。
（六）建立專家評(píng)審制度?！稌盒幸?guī)定》在第十二條、第二十二條引入專家評(píng)審制度，解決劇本創(chuàng)作生產(chǎn)主體、劇本娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)單位缺乏專業(yè)審核能力的問(wèn)題。企業(yè)可以自行聘用具有一定審核專業(yè)能力的專家，政府部門(mén)不強(qiáng)制指定專家。為避免專家不履職盡責(zé)，《暫行規(guī)定》采取信用監(jiān)管的方式，明確退出機(jī)制，但企業(yè)可重新聘用其他專家。為解決部分企業(yè)缺乏適合專家人選問(wèn)題，文化和旅游部可以建立全國(guó)劇本娛樂(lè)內(nèi)容審核推薦專家名單，供企業(yè)選擇使用。
（七）對(duì)劇本實(shí)施源頭備案管理。為加強(qiáng)劇本源頭治理，《暫行規(guī)定》第十四條、第十五條規(guī)定劇本創(chuàng)作生產(chǎn)主體應(yīng)當(dāng)將劇本有關(guān)信息報(bào)所在地縣級(jí)文化和旅游行政部門(mén)辦理備案手續(xù)，對(duì)五部委通知規(guī)定由經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所備案劇本的政策進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，并根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣行政備案規(guī)范管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》（國(guó)辦函〔2022〕110號(hào)）和試點(diǎn)地區(qū)做法，設(shè)置了相應(yīng)的備案程序。
（八）加強(qiáng)平臺(tái)管理?！稌盒幸?guī)定》第十九條規(guī)定，電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)要求進(jìn)入平臺(tái)交易劇本的創(chuàng)作生產(chǎn)主體和劇本娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所提供適齡范圍、備案編號(hào)或者備案登記證明，并在平臺(tái)頁(yè)面上明示；要求電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者對(duì)上述信息予以核驗(yàn)，在事前環(huán)節(jié)加強(qiáng)未成年人的保護(hù)工作。
（九）強(qiáng)化監(jiān)管措施。《暫行規(guī)定》在第二十一條、第二十三條、第二十五條、第二十六條建立全國(guó)劇本娛樂(lè)違禁清單、信用監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、行業(yè)自律等新型監(jiān)管制度，強(qiáng)化監(jiān)管措施。
（十）設(shè)置行政處罰條款?！稌盒幸?guī)定》在第五章設(shè)置了八項(xiàng)處罰措施，為行政處罰提供了依據(jù)，對(duì)違法行為形成震懾。
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